政府专项债用于PPP项目「专项债和ppp模式」

宋雅琴/文 2019年，积极财政政策的主要着力点是地方债。财政部在严堵地方政府隐性债务风险“后门”的同时，大力度地打开了规范举债融资的“前门”。截至12月底，各地已组织发行地方政府债券43624亿元，其中，新增债券30561亿元（一般债券9074亿元，专项债券21487亿元），再融资债券11484亿元（一般债券8045亿元，专项债券3439亿元）；置换债券1579亿元（一般债券623亿元，专项债券956亿元）。

大规模的地方债资金流入意图稳定基础设施投资水平，确保经济运行处于合理区间，然而目前从数据层面，专项债规模的拉升并没有改变基建投资断崖式下降的趋势。此外，在中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的大背景下，地方债的管理目标也不能仅仅局限于稳增长，还要为高质量增长服务。如果地方政府获取地方债券资金后，依然沿用传统政府投资模式进行项目建设运营，那么政府决策缺乏制约、市场竞争不充分、项目建设运营效率低下、政府和国有企业之间预算软约束等体制层面问题仍然导致项目全生命周期的成本高企。相比之下，“开前门”的另一大工具PPP则能够与地方债形成有力的互补。PPP完全依靠社会资本融资，在资金成本端不占优势，但因PPP必须通过竞争性方式选择项目投资人，且通过刚性合同约束双方当事人权利义务，建立项目绩效考核机制，从而通过市场化手段打破地方政府平台公司的投资垄断，进而约束政府的盲目投资冲动，提高政府决策质量。同时，PPP的风险分担机制和激励机制能够发挥社会资本专业能力，提高资金的综合使用效率。

由此，如果能够将地方债和PPP有机结合起来，用地方债的优势解决融资难、融资贵难题，用PPP的优势解决决策机制、竞争机制和激励机制的不足，地方债和PPP就能形成扬长避短、优势互补的最佳结合，实现稳增长、高质量增长和防范风险的多重目标。以此，本文将从项目投融资、项目决策、项目建设运营管理和项目信用管理四个方面论述地方债和PPP结合的必要性和具体方式。

项目投融资：形成项目投资回报的完整闭环

基础设施项目无论采用地方债模式（主要是专项债）还是PPP模式，在投融资环节，均有三个关键节点性问题：一是项目资本金按时足额到位；二是项目融资落地；三是项目有稳定的投资回报和还款来源。

目前，地方债由于有省级政府的信用背书，在融资成功率和融资成本方面较PPP有压倒性的优势。然而对地方债来说，项目配套资本到位不是一件易事，即便目前专项债可以做项目资本金，并与市场化融资相组合，但前提仍是项目的专项债资金和市场化融资均能够与项目自身现金流相匹配，要做到这一点，非常困难。解决这个问题的思路之一，是将PPP模式与地方债模式结合起来，在资本金筹集环节引入社会资本，由政府和社会资本双方共同为项目提供资本金。

相应的，项目的回报机制也要根据资本金结构和融资结构进行统筹设计。根据目前的监管要求，PPP项目的收入只能来自于使用者付费和一般公共预算支出，而专项债的还款来源则应来自于使用者付费和政府性基金预算支出。当PPP和地方债在资本金层面有机融合之后，在回报机制方面也就有了优化设计的空间：项目使用者付费和一般公共预算支出能够支撑的部分可对应的作为社会资本方资本金投资以及由社会资本方承担融资风险的贷款的回报来源，而政府性基金预算支出能够支撑的部分则可以作为专项债的还款来源。这样一来，目前困扰基建投资的若干难题都可以迎刃而解。

项目决策：用市场倒逼政府决策质量提升

在重大基础设施投资决策环节，“又好又快”往往是个伪命题。PPP自2014年开始大规模推广以来，落地慢、落地难一直饱受诟病，但实际上，这种“慢”的背后，是在项目没有政府信用担保的情况下，社会资本和金融机构对项目必要性、合理性、可行性的层层论证和审核，这恰好说明市场机制有效地抑制了地方政府非理性的投资冲动，保证了项目前期工作的完整合规，放大了市场在公共配置中的决定性作用。

相比之下，地方债的前期工作质量则没有刚性的市场约束。由于地方债有省级政府提供信用背书，即便项目层面存在前期手续和测算方面的瑕疵，也几乎不影响债券的发行，大规模的地方债资金仍然能够迅速到位。然而，这种“快”的背后，有潜在的风险：在资本金未到位的情况下，专项债资金无法支撑项目的全部资金需求，很容易拆借、挪用、烂尾；现金流测算容易出现盲目乐观，用于资源补偿的地块规划变更和征拆风险考虑不足，很有可能出现债务偿还危机，虽然地方债设置了“借新还旧”的机制，但中央政府对再融资债券的额度已经开始设置上限，此外专项债利息也不能通过借新还旧机制解决。目前，专项债的利息大约以每年1000亿的速度增长。此外，由于地方债发行过程中，对项目的前期工作质量没有硬性的风险控制手段，后续项目执行过程中，“先建后报”、“三边工程”、土地手续违规等传统政府投资项目中容易出现的痼疾难以避免。在《政府投资条例》的严格约束之下，地方政府将陷入两难境地。

要解决上述问题，可以打通PPP项目和专项债项目之间的割裂，可通过引入地方债资金投资PPP项目，借助PPP项目前期手续的合规性、财务测算的严谨性和市场化机制，帮助政府筛选优质项目，降低政府决策失误风险。同时，由社会资本承担全部的建设运营风险，政府通过压缩建设利润将社会资本的回报主要体现在投资层面，进而激励社会资本优化项目的整体建设运营水平，提高项目的综合收益。在地方债发行的市场化水平较低的现实条件下，将PPP和专项债结合有助于让优质的项目在市场上脱颖而出，这就是决策优化的过程，也是经济高质量发展的应有之义。

项目建设运营管理：转变政府职能，提高资金使用效率

基础设施项目的成败，投融资仅仅是第一步，项目的建设和运营质量是决定项目最终成败的关键因素。在成本控制的方面，投融资成本仅仅是项目全生命周期成本的一部分，甚至是一小部分。在实践中，建设成本超概算以及运营阶段的维护成本的失控会轻易的吞噬掉投融资环节低成本资金带来的优势。对比地方债和PPP的制度设计，可以发现，地方债的制度设计偏重项目前期融资，待项目进入建设和运营阶段，基本又回到传统的政府投资项目的建营管理模式：平台公司和地方政府本级国企操盘，排斥外部竞争——设计、建设和运营割裂——缺乏长期的合同激励与约束机制、以一事一议为主要管理模式。该模式优点是进度快，缺点是投资建设运营效率低，又退回到政府与自己的国有企业打交道的老路上，缺少外部市场化力量的支持和制约。相比之下，PPP的制度设计则偏重项目全生命周期的整合管理，PPP通过理顺政企关系、优化设计建设运营一体化机制，通过激励机制充分调动市场主体的专业化、市场化、规模化优势，在机制层面提高项目整体运行效率。基于此，我们认为，PPP和专项债在建设运营环节互补性极强，地方政府解决了基础设施项目投融资层面的问题之后，应该充分引入PPP，通过竞争方式引入市场化主体，采用设计、建设、运营一体化的模式，与市场化主体建立长期的合同关系，通过绩效付费进行监管，从而补齐地方债在建设运营环节的短板。

结语

大力推广发行地方政府债券是当前“稳增长、防风险”的主要抓手，但同时我们也应该承认，任何政策手段都无法全面应对纷繁复杂的社会需求。发挥政策优势，弥补政策短板，让政策的执行具有可持续性和可预测性要比不断更换经济政策工具、频繁换道更利于我国经济持续健康稳定发展。地方债和PPP是我国目前主要的两项合法合规的政府基础设施和公共服务投融资工具，发挥地方债和PPP的双重优势将产生“一加一大于二”的合力效应，实现开源节流、物有所值。同时，在经济下行风险日益凸显的形势下，能够化危机为契机，转变政府职能，打造现代化治理模式，管出公平、管出效率、管出活力，有效保障基础设施高质量落地，带动当下中国经济的增长，并为经济的长期健康发展奠定坚实的基础。

（作者系北京大岳咨询有限责任公司）

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