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6600亿央企资产输血”养老金 国资划转社保即将全面推开

“现在的80、90后,独生子女居多,将来要养四个老人,过多依靠家庭养老不现实”,张华(化名)为中部某省份公职人员。

张华对21世纪经济报道记者直言,他不担心自己将来的养老金发放。张华也很清楚,上个世纪60年代出生的他们这代人,属于中国历史上的三波婴儿潮之一,等到他们退休,整个社会养老压力会加大。

中国面临“未富先老”的局面,养老金能否可持续,始终是悬在公众头上的一大疑云。有研究机构测算发现,“养老金累计结余将在2035年耗尽”,这份4月发布的报告在7月再次引发全民热议。

人社部反复强调,中央对养老保险高度重视,未雨绸缪,已经制定了一系列积极的、综合的、科学的应对措施,完全能够保证养老金的长期按时足额发放,完全能够保证制度的健康平稳运行。

近日,人社部副部长游钧在吹风会上明确表示,一定能够确保基本养老金按时足额发放。

随着社保降费政策的推进,应对举措在加快推出。7月10日,国务院常务会议决定,国资划转社保的工作,将在今年全面推开。近期将有35家中央企业将实施划转,总计58家央企涉及到6600亿元资产将划转社保。

10%国有股权目标提速

2018年5月,中国再保险集团发布公告,中再第二大股东财政部将其所持股权的10%,一次性划转给全国社保基金理事会持有。

2018年12月,中国人保发布公告,提示股东权益变动情况,将财政部持有该公司股权的10%一次性划转给社保基金理事会。划转后,社保基金接收的受限流通股以及此前持有的流通H股占中国人保总股本的16.54%。

2018年中央层面分两批进行划转,包括18家中央管理企业和6家中央金融机构,涉及到国有资本1300多亿元。中国再保、中国人保是其中两个具体的案例。

这些都是贯彻2017年底国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的具体部署,旨在通过划转部分国有资本来弥补企业职工基本养老保险基金的缺口。

7月10日,国务院常务会议决定,今年全面推开将中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构的10%国有股权,划转至社保基金会和地方相关承接主体,并作为财务投资者,依照规定享有收益权等权利。

这次划转金额大幅增长,涉及企业数量也接近翻番。日前,财政部披露了国资划转社保基金的最新进展:中央层面已完成两批24家企业的划转工作。近期,还将对35家中央管理企业实施划转,且全部来自国资委监管的中央企业,涉及到国有资本5217亿元。如此一来,中央层面59家企业划转国有资本总额将达到6600亿元。

“我们1997年进行社保改革时,存在转轨成本,这个成本当时没有很好地承担起来,造成我们整个养老保险负担比较重。现在将企业缴费率降低3个点,来降低企业成本,是个很好的开始。但还不够,要降低企业负担,又不能降低退休人员养老金水平,唯一的办法就是通过国资划转来充实社保基金,把过去没有很好承担起来的责任承担起来”,国务院发展研究中心保险研究室副主任朱俊生对21世纪经济报道记者表示。

今年5月1日起,城镇职工基本养老保险单位缴费率降至16%,这让企业普遍受益。从上半年执行情况来看,企业职工基本养老保险减费676亿元。

不仅是中央层面,地方政府也将行动起来。财政部资产管理司司长陆庆平在近日的国新办发布会上表示,除了浙江和云南这两个试点省份,其他省份也相继开展了划转前期准备工作,包括企业情况摸底排查、制定实施方案、选择承接主体等。

全面推开划转酝酿中

“划转资产的这59家央企,应该是央企中经营比较好、规模比较大的企业,59家企业从数量上已经占了一半多,目前适合划转的央企估计都在这批里面了”,中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜对21世纪经济报道记者表示。

文宗瑜还指出,国务院要求全面推开国资划转社保,并不是立马一次性划转,国资划转需要满足一定条件,包括产权清晰、划转后国有股东不丧失控制权、能正常经营盈利等。

从上述中国再保、中国人保的案例来看,均属于上市公司、股权很清晰,划转社保基金理事会后,中央汇金、财政部仍然为其控股股东,作为上市金融公司其盈利正常。

国资划转社保并不是一件简单的事。国资委研究中心专项工作组组长王绛曾表示,一些地方国企,股权结构比较分散,国有资本虽为第一大股东,但并未达到控股的地位,再行划转10%的国有股权,可能导致国有股权失控的问题。非上市国有公司资产定价复杂,国有股权以何种价格划转、禁售期后以何种价格减持等都需要研究。

2017年国资充实社保的实施方案明确,社保基金等承接主体作为财务投资者,不干预企业日常生产经营,一般不向企业派出董事,收益主要来源于股权分红;对划入国有股份,应履行3年以上的禁售期义务。

财政部资管司司长陆庆平近期也表示,划转不改变现行国有资产管理体制,社保基金会等承接主体,作为长期财务投资者,主要通过股权分红获取收益,不干预企业日常生产经营管理活动。

虽然明确了作为财务投资者、主要通过分红获取收益,但社保基金仍然拥有划入国有股权的处置权。有市场分析认为,这其实为减持国有股权、进行资本运作等预留了一定政策空间。

王绛还表示,一方面要提高国有资本收益上缴公共财政比例,按十八届三中全会部署,到2020年该比例要提高到30%;另一方面要求国资10%划转社保,社保基金通过股权分红获利——这种双重分红,可能会加剧国企负担。

“一些央企处于亏损状态,即便划转资本,也难以实现股权分红;有些国企股权抵押给银行,或者处于司法冻结状态,产权并不是很清晰;此外,国企的混改、兼并重组等改革都在推进中,国资划转需要与这些工作衔接好。所以,国资划转并不是一批次就能实现的”,文宗瑜指出。

从地方实践来看,除了2018年开展试点的浙江、云南,此前山东曾明确将国资划转社保的比例为30%,安徽、四川等省也已发布相应方案。

“地方国资划转也面临一些问题,中西部、东北地区养老金压力较大,东部沿海省份不存在养老金支付问题,不同地区国有资产质量和规模差异较大,各地划转国资充实社保的积极性也不一样”,文宗瑜指出。

对于种种操作疑问,将有规范加以指引。陆庆平表示,财政部会同人社部、国资委、税务总局、证监会加大协调力度,起草了全面推开划转操作的文件。近日,将报请国务院批准后,印发实施。

股权分红能带来多少资金量?

按照2017年国资充实社保基金实施方案,划转央企锁定在“大中型企业”,且刨除“公益类、文化、政策性金融机构”,央企纳入划转范围的数量不会超过120家。2019年总计59家央企划转资产,占可划转央企数量比重超过一半。

央企覆盖面过半,但资本总额也只有6600亿元,这与市场预期的差距不小。财政部最新数据显示,中央企业(不含国有一级金融企业)所有者权益规模在27万左右。若以此粗略计算,10%的股权资本规模有2.7万亿。

当然,我国养老基金年度收付尚有结余,整体不存在支付问题。这6600亿元国有资本,经资本运作、投资获利、保值增值等,未来的资产规模有望放大。

在社保降费背景下,要保证各地养老金的足额发放,中央已经有系列安排,包括加大基本养老保险基金中央调剂力度、加大各级财政投入力度、做大做强战略储备基金。

人社部反复强调要打“组合拳”,来增强养老保险基金支撑能力,促进养老保险制度可持续发展。其中,包括稳步推进养老保险制度改革发展,抓紧研究完善多缴多得、长缴多得的激励机制,加强养老保险支出管理,继续做好基本养老保险基金投资运营。

业内专家也多有共识,仅靠国资划转还不够,更多基础性改革有待推进。但养老保险如何改革,各种声音争议颇多。

社科院财经战略研究院研究员汪德华对21世纪经济报道记者表示,财政补贴养老保险的力度在逐年加大,但这不可持续。要实现养老金的长期可持续,各项政策的出台,包括扩大社保覆盖面、提高养老金水平等,都要考虑长期影响,做好精算平衡。

文宗瑜表示,随着老龄化的加剧,养老保险的改革应该加快,国资划转社保能起到一定作用,但远远不够。多缴多得激励机制的建立,应该是从社会公众角度出发的激励机制,这需要让公众真正理解、愿意参与,政策制定要兼顾公平,要提高社保基金管理的透明度等。

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