中基协洪磊:实现对大资管的功能监管,应推动《基金法》成为上位法

中国金融四十人论坛洪磊

5月8日,中国银保监会发布《信托公司资金信托管理暂行办法(征求意见稿)》(简称《征求意见稿》)。15日,北方新金融研究院(NFI)召开线上研讨会第25期暨“金融支持实体经济”系列座谈会第6期“资金信托管理新规与行业发展”,中国金融四十人论坛(CF40)理事、中国证券投资基金业协会会长洪磊在点评发言中指出,该《征求意见稿》的出台,有利于推动资金信托回归“卖者尽责、买者自负”的私募资管产品本源,有利于发展直接融资。

他同时指出,《征求意见稿》未将《基金法》列为上位法,只能根据《银行业监督管理法》进行处罚,而《银行业监督管理法》是以机构监管为思路,以审慎经营为主要标准制定的法律,缺乏对资管业务的行为标准和法律责任规定,无法对老鼠仓、内幕交易、利益输送等违法问题追究责任,更无法移送司法追究刑事责任。

他认为,《证券法》第一百二十条规定,证券公司经营资管业务的,应当符合《基金法》等法律、行政法规的规定。《征求意见稿》也可以参考上述规定迈出一步,规定信托公司开展资管业务遵守《基金法》等法律、行政法规等相关规定。在当前分业监管体制下,可以考虑按照以下路径,逐步实现对大资管行业的功能监管:

首先,推动《基金法》成为统领各类资管业务的上位法,实现上位法的统一。

其次,实现机构监管和功能监管向结合的方式,在主监管部门保持不变的基础上,加强监管合作。

最后,长期来看,应当实现各类资管业务的牌照统一,各类资产管理机构应该统一分为公募和私募两大类,从事公募业务的到证监会申请资格,从事私募业务的到基金业协会登记,最大程度消除部门利益和监管套利空间,真正落实功能监管。

关于《信托公司资金信托管理暂行办法》(征求意见稿)的意见建议

文 | 洪磊

《信托公司资金信托管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)作为资管新规在信托领域的落实性文件,明确资金信托是基于信托关系的私募资产管理产品,并围绕打破刚性兑付、限制非标资产的投资比例、加强适当性管理等方面做出了具体规定,有利于推动资金信托回归“卖者尽责、买者自负”的私募资管产品本源,有利于发展直接融资。

《征求意见稿》中关于杠杆比例、合格投资者人数计算方式、放开回购业务等规定,一定程度上拉平了信托公司和其他资产管理机构以及私募投资机构的监管规则和业务标准,有利于为资管行业营造公平、有序、良好的竞争环境。

同时,也应当看到,《征求意见稿》未将《基金法》明确为上位法,未能在《基金法》的框架下对资金信托业务进行规范。《征求意见稿》第二条对资金信托业务的界定,符合《基金法》关于基金的定义和基本特点,其法律关系和业务本质和基金基本一致,应当适用基金的统一规范,这也是国际基金立法和监管的普遍惯例和基本做法。

目前《征求意见稿》关于合格投资者的认定标准、非标投资比例、处罚标准等规定与目前私募基金的监管规则存在出入,可能会造成新的套利空间。此外,基金业务有着明确的法律依据,基金法对相关违法责任有着明确的规定。《征求意见稿》未将《基金法》列为上位法,只能根据《银行业监督管理法》进行处罚,而《银行业监督管理法》是以机构监管为思路,以审慎经营为主要标准制定的法律,缺乏对资管业务的行为标准和法律责任规定,无法对老鼠仓、内幕交易、利益输送等违法问题追究责任,更无法移送司法追究刑事责任。

资管新规实施两年以来,各部门相继出台配套规则,但仍未能完全解决统一资管行业业务标准、落实功能监管的问题。新修订的《证券法》将资产管理产品纳入证券范围,授权国务院按《证券法》的原则制定其发行和交易管理办法,已经为在证券的基础上规范资管行业和统一监管创造了条件,进一步确立了《基金法》作为基金行业上位法的地位,奠定了对各类资管业务进行统一监管的法律基础。《证券法》第一百二十条规定,证券公司经营资管业务的,应当符合《基金法》等法律、行政法规的规定。《征求意见稿》也可以参考上述规定迈出一步,规定信托公司开展资管业务遵守《基金法》等法律、行政法规等相关规定。

在当前分业监管体制下,可以考虑按照以下路径,逐步实现对大资管行业的功能监管:

首先,推动《基金法》成为统领各类资管业务的上位法,实现上位法的统一。《基金法》对不同机构担任公募基金管理人(第十二条)和私募基金管理人(第八十九条)设定了制度空间,可以成为各类资产管理业务统一适用《基金法》的法律依据。

其次,实现机构监管和功能监管向结合的方式,在主监管部门保持不变的基础上,加强监管合作。银行理财子公司、信托公司等金融机构开展资管业务,可以由主监管部门进行前置审批和事中事后监管,同时证监会保留执法权和处罚权,对各类机构的内幕交易、“老鼠仓”、非公平交易等违法违规情况可依据《证券法》和《基金法》予以查处。

最后,长期来看,应当实现各类资管业务的牌照统一,各类资产管理机构应该统一分为公募和私募两大类,从事公募业务的到证监会申请资格,从事私募业务的到基金业协会登记,最大程度消除部门利益和监管套利空间,真正落实功能监管。

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