原标题:加国私募市场系列(二)——加拿大证券市场的监管体系

加拿大是一个联邦制国家,联邦政府和各省、特区政府分享权力。根据加拿大宪法,联邦政府负责监管国家性事务,如外交、外贸、省际交通和贸易、国防、渔业、税收、货币、银行、移民、人权等;各省和特区政府独立处理日常公共事务,如教育、民权、司法、医疗、市政、卫生等。有些事务,则由联邦和各省分享。

对于证券市场的监管立法和执法,便是各省(特区)自治权之一。省议会负责证券立法,省财政厅(部)负责执法,但是财政厅一般不直接出面,而是通过委托成立的证监会具体执行。这是加拿大各省政府部门监管下辖对口行业的通行模式。接下来,笔者拟以BC省证券委员会(BCSC)为例,说明加拿大证监会的性质、构成和职能。

监管主体:以BC省证监会为例

BC省证监会全名为TheBritishColumbiaSecuritiesCommission,简称BCSC,成立于1996年,总部设在温哥华。省财政厅任命了9名委员,其中主席、副主席各1名,独立委员7名。委员会再任命一位首席执行官,带领办公室人员负责日常监管、财务,维持BCSC运转,制定战略规划,并从事行业经济分析。

BCSC官网显示,他们是独立的省政府机构(CrownCorporation),通过负责执行证券法的财政厅长(Minister),向省议会汇报工作。不过,像其他行业监管机构一样,证监会的经费并非来自议会拨款,而是来自行业注册成员缴纳的会费。各个行业的监管机构都是如此,完全靠着从业人员缴纳会费,维护公众利益。听起来,似乎对从业人员有点不公平。

根据2017至2018财年的年度报告,BC省证监会主席BrendaLeong当年薪酬为502,848加元,在BC省公共机构管理人员薪酬排行榜中高居第四位,仅次于BC水电公司子公司Powerex、BC大学、BC水电公司负责人的薪酬,由此可见证监会在省政府机构中的重要地位。

BCSC的9名委员,负责在委员会主席带领下,经财政厅长同意,制定证券行业规则,监督证券行业自律组织、交易所、公开市场和豁免市场,组成听证小组裁定工作人员提出的强制执行案件,并审查BCSC员工、交易所或行业自律组织的决策。自律组织即代表证券从业人员的行业协会组织,负责为从业群体争取利益。

BCSC表示,他们的使命是努力打造公平、诚信,且充满活力和竞争的证券市场,为公众提供投资和融资机会,促进公众利益,维护市场完整;他们的愿景是在证券监管中发挥领导作用,激发投资者信心,确保公平、高效和创新的资本市场。

BCSC执行机构会审查企业发行证券必须提供的信息;审查交易证券的注册申请,管理证券投资组合或投资基金,确保其合格、合理,具有偿付能力;惩罚违反证券法的从业人员;教育投资者如何保护自己,指导证券从业者如何遵守证券法要求等。

投资者如果查阅BCSC官网,会发现很多服务信息,如投资者如何避免上当受骗、从业者如何遵守证券法规,以及1987年以来,BC省证监会处分过的人员名单、投资提醒名单、未按要求持续披露一项或多项备案文件的公司或个人名单等。

投资者如果受到诈骗或不公正待遇,可以向BCSC投诉。BCSC会组织相关人员召开听证会。如果投诉被确认,轻则罚款,重则禁止从事证券交易或者提起刑事诉讼。刑事调查处会将案件转交BC省皇家检控机构进行评估。如果指控被批准,公诉律师会向法院提起诉讼。违反《证券法》最高可判处三年监禁,每项罪行最高罚款300万美元。

加拿大证券管理委员会

BC省证券法(TheBCSecuritiesAct)由省议会1996年通过生效。以后陆续修订,逐渐完善了对证券市场的监管。其他省份和特区的证券法,也都是由各省议会分别颁布。其各自为政的结果,是造成各个省份和特区之间的证券法无法统一,形成了不同的法规和监管体系。这对于发行商、交易商和投资者都是极大的不便。

20世纪90年代,加拿大各省和特区为了统一证券体系,打造共同的证券市场,结成了同盟组织CanadianSecuritiesAdministration(CSA),中文多翻译为加拿大证券管理委员会。2003年,CSA经过重组,开始真正发挥统一协调作用。

很多人望文生义,经常误将CSA视为联邦监管组织,实际上是一个大大的错误。CSA官网说的很明确,他们是一个非正式机构(informalbody),主要负责召集各省和特区证监会,制定统一的证券监管手段,包括法规、规则、计划和操作系统,以便避免重复工作。他们既没有立法权,也没有真正的监管权。掌握监管大权的,还是各省和特区证监会。

CSA目前由全国10个省、3个特区证监会组成,代表了13个证监会的共同行动。因此,其立场与各地证监会完全一致,即保护投资者免受不公平,不正当或欺诈行为的侵害,并促进公平,高效和充满活力的资本市场。这就是为什么他们的官网上,除了政策公告之外,很重要的两块内容,也是投资者警示和惩戒清单(DisciplinedList)。

自从成立以来,CSA的两个最大贡献,一是以各地证监法为基础,制定了一套统一的国家证券文书(nationalinstrument),其中包括豁免市场发行、销售和购买规定;二是开发出一套贯通的“护照系统”(passportsystem,联邦制下的各省或特区拥有高度自治权,形似国家,故有此称谓),使得市场参与者只需向一个证监会注册并遵循统一法律,便可以进入该系统所涵盖的各省和特区资本市场。

由于立法权在各省或特区,CSA要想修订国家证监文书,必须征得各省或特区批准。如果有的省份或特区不同意,可以继续保留自己的特殊规定。比如,安大略省的豁免市场法规,就与nationalinstrument存在诸多不同之处。

加拿大资本市场的联邦化

加拿大各自为政的资本市场,是在联邦制框架内发展起来的,并不是联邦政府所希望的。相反,作为全国政府,联邦财政部始终希望介入监管,推动各司法辖区一体化。

2009年,联邦政府为了弥补证券监管机制缺失,曾酝酿制定一部联邦证券法,并建立全国性的证券监管机构。安大略省和BC省予以支持,但是魁北克和阿尔伯塔省强烈反对。联邦政府将争议提交最高法院裁决,结果被最高法院以违宪为由否决了。

联邦政府没有就此放手,而是争取安大略省和BC省,寻找突破口。2013年9月19日,联邦财政部(Jim?Flaherty)与安大略省、BC省财政厅长签署协议,宣布成立一个全国性的“资本市场合作监管局”(CCMR),旨在保留当前监管系统优势的前提下,简化资本市场监管框架,促进资本市场效率,降低系统风险,保护投资者。

这意味着,CCMR仍然承认各个司法辖区的监管主权,只是希望分享部分权利,协同共管。但是,魁北克省财政厅对此仍然不满,将联邦政府告上了魁北克上诉法院。魁北克上诉法院裁定,合作监管超出了联邦政府能力,不支持联邦政府诉求。联邦财政部不服,又向加拿大最高法院提出上诉。这次,最高法院支持了联邦,2013年11月推翻魁北克上诉法院裁定,认定联邦政府创建CCMR符合宪法精神。

由此,CCMR终于获得了合宪性,开始正式推进。2014年1月,联邦财政部和安大略、BC省财政部门签署协议,宣布正式启动CCMR计划。随后,萨斯喀彻温、新不伦瑞克、爱德华王子岛和育空特区陆续加入,使得CCMR成员目前达到6个。

2015年7月,CCMR部长会议任命成立了资本市场监管局执行机构(CapitalMarketsAuthorityImplementationOrganization,简称CMAIO),作为CCMR的过渡管理机构。2017年1月,CMAIO高管团队宣布成立,开始进行监管前的准备工作。

CCMR体系的监管目标,是制定一部省/特区资本市场法(theprovincial/territorial?CapitalMarketsAct,简称CMA),作为各成员司法监管的示范性法令;然后再制定一部加拿大资本市场稳定法(CapitalMarketsStabilityAct,简称CSMA),作为联邦监管资本市场风险的依据。

目前,联邦财政部和各成员财政厅,已经将上述两部法律起草完毕,面向社会咨询修订,只待最后批准生效。笔者觉得,等到新法令生效后,安大略、BC、萨斯喀彻温、新不伦瑞克、爱德华王子岛和育空六个CCMR成员,应该遵行新的证券监管法规。不过,笔者向BC省证监会写信核实时,截至发稿前没有得到确切答复。

长期来看,加拿大各地资本市场摆脱条条块块,走向一体化和标准化,已经成为不可逆转的趋势。加入CCMR的省份估计越来越多。但是,鉴于加拿大不会改变联邦体制,各省或特区证监会仍将是资本市场监管的核心主体。联邦财政部只能在尊重各地监管主权基础上,争取权力分享和协同共管,防范大规模系统风险。

郑重声明:本文版权归原作者所有,转载文章仅为传播更多信息之目的,如有侵权行为,请第一时间联系我们修改或删除,多谢。