到目前为止,美国是世界上访问量最大的国家之一。2018年,近8000万人访问了美国,为其经济注入了超过1万亿美元。大多数商务旅客和游客在返回家园之前可以在90天到6个月之间停留。虽然绝大多数都这样做,但有些人实际上并没有离开。

他们成为“逾期居留者”,虽然这只占签证持有人的一小部分 - 不到2% - 这些数字相当快。根据美国国土安全部的数据,去年有超过70万人超额签证。虽然许多人最终离开,但总数增加了:据估计,美国1200万无证移民中有一半是签证逾期居留者。他们没有非法越境;他们合法到达,但当他们应该没有回家。

逾期居民并没有得到非法越境者的关注,但他们相当于无证移民人口中的很大一部分,他们在移民辩论中不应该被忽视。唐纳德特朗普总统为他们制定了计划:他宣布对来自逾期居留率高的国家的游客和商务旅行者进行打击。

这个政府是近期记忆中第一个有意和严肃地处理签证合规问题的政府,原则上,这个重点应该受到在我们驻外使领馆工作的领事官员的欢迎。但总统要求国务院采纳的一项建议 - 使用“入境债券”来促使更好的签证合规 - 是有问题的。它们是资源密集型和繁琐的 - 而且,经验表明它们不起作用。

债券的工作有点像保释:来自指定国家的旅行者必须寄钱,然后由政府或第三方持有。当旅行者离开美国时,债券将被取消,抵押品将被退回。

如果美国采用入境保证金,则可能只适用于一些旅行者。

来自具有历史低逾期居费率的国家(如法国,德国和日本)的访客使用称为旅行授权电子系统(ESTA)的在线应用程序。对于其他国家(如墨西哥,印度和菲律宾)的公民以及通过ESTA拒绝批准的公民,需要签证,其中包括在我们的一个大使馆或领事馆与美国领事官员面谈。

在签证申请后,大概可以使用入场券。从理论上讲,这听起来很简单:如果有要求,旅行者(或赞助商)会为进入美国筹集资金,并在他们离开时将其取回。如果债券持有人是美国政府,那么联邦政府将保留资金,并通过其常规执法机制找到潜逃者。它不太清楚如何与第三方债券持有人合作;如果债券持有人是一个担保公司,代表旅行者向山姆大叔提供资金,那么公司就会拿出这笔钱,并有动力以某种方式找到潜逃者或扣押其他资产或抵押品。无论哪种方式,美国政府都会保留现金。

问题是,这个想法已有记录,并不是特别成功,对签证合规性影响不大。

世界上几个对移民具有很大吸引力的国家已经实施了尚未解决其逾期居留问题的债券计划。海湾国家非常依赖外国劳工,他们利用有争议的第三方债券为其客工。阿拉伯联合酋长国似乎是这种体系的理想国家:拥有庞大的移民劳动力,严格的移民政策和采用最新生物识别技术的高度发达的监控系统。然而,偶尔政府大赦揭示成千上万的工人设法逃避系统并在阴影中工作 - 结合或没有联系。虽然新加坡经常被吹捧为成功融入外国工人(也使用债券制度)的模范国家,但差异比比皆是:这是一个小岛国(大约相当于更大的DC区域),非法雇主将受到重大处罚。其严厉的惩罚制度也可能是一个因素。德国要求赞助商提供“承诺书”,以保证某些外国游客。没有关于其功效的硬数据,但从目前德国的移民辩论和轶事信息来看,德国政府似乎在执法方面遇到了同样的挑战。

实际上,美国现行的法规已允许使用此类债券 - 并且对其有效性的怀疑实际上已经包含在代码中。国务院政策已经允许领事官员要求签证申请人与国土安全部签发保证书以确保其离境。但同样的政策指出,债券应该“很少,如果有的话,使用”,因为“可能没收债券几乎没有威慑力,有时可能比其他非法进入手段便宜。”法规还注意到发布的机制债券是乏味的,国土安全部办公室可能无法接受债券,在一些国家,他们可能会被贿赂混淆。目前尚不清楚特朗普政府是否或如何改变现有监管。

最终,经验表明,对于许多游客来说,没有价格太高,无法有机会来到美国。坚定的移民会愉快地将这笔钱作为亏损,有信心赚回来,更多,为了在美国工作的机会。同样,家庭成员和无良雇主也很难被前期财务成本所吓倒。犯罪移民团伙可能会发现自己有另一种方式来增加他们的收入来源。移民走私者可以利用任何债券计划来资助受害者,只是让他们在契约奴役下工作。众所周知,签证申请人向走私者支付数万美元以获得旅游签证 - 远远超过美国政府可能要求的债券。

此外,严格执行此类计划必须克服通常的障碍:繁琐的流程,法律挑战和有限的资源。例如,尽管国际学生的精心注册系统- 在9/11事件后引入 - 学生的逾期居留率仍远远高于游客和商务旅行者。精心设计的在线设备似乎跟踪了守法者,但却失去了对潜逃者的追踪。

作为在多个高额签证岗位上工作的人,我知道领事官员已经有了一个强大的工具来决定访客签证申请人:移民和国籍法。签证申请人通常会被法律第214(b)条拒绝,这要求签证申请人证明他们不打算成为移民。如果领事官员认为申请人不可能返回家园,他们必须拒绝签证申请。相反,准入保证金可能会产生适得其反的结果。相反,它可能会让一些官员有理由向一些申请人提供怀疑的好处,诱使他们根据财务后果可能改善合规性的错误希望进行外包或对冲决策。

在我们最繁忙的签证处,官员每周都会做出数百个签证决定。机构间信息共享可帮助官员快速了解已知的安全问题。但除此之外,它成为一种判断力。正如每位领事官员都知道的那样,每个签证决定都是国家安全决定,我们不能轻视这一决定。对于领事官员来说,几乎没有什么能比离开的签证申请人更加恶化和沮丧。有时候,逾期居留的人并不是你认为的人,不是最贫穷或最绝望的人,有时甚至是中产阶级,也不是追求更多人的愿望。

解决签证逾期问题的更好方法可能是深入了解为什么某些国家的签证发放导致逾期居留率高于其他国家。某些双边关系会产生压力吗?美国总统巴拉克•奥巴马(Barack Obama)现在取消了减少签证等待时间的命令,总统令是否向官员发出微妙的信息以批准更多的签证?更高的拒绝率是否会引起一些外国和/或国会议员的强烈抗议?

最后,值得记住的是,目前的系统在绝大部分时间都在工作 - 超过2%的逾期率意味着领事官员和移民代理人在98%的时间内正在拨打正确的电话。入境保证金制度只会使守法程序进一步复杂化98%,而对违反规则的2%影响不大。帮助领事官员做得更好的最好方法是为他们提供额外的数据和分析,以便做出更明智的决策。

解决签证逾期居留者的努力与我们在陆地边界发生的事情同样重要。由于移民改革处于停滞状态,我们需要给予政府的建议一个公平的听证会。但是,让我们不要被诸如准入债券这样的举措分散注意力,这些举措最终会导致真正的进步。

Martin L. Oppus是国务院的外交官,是斯坦福大学胡佛研究所的国家安全事务研究员。他曾在菲律宾,墨西哥,越南和印度担任领事官员。他的观点是他自己的,不代表国务院的观点。

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